El presente trabajo plantea la importancia de contar con modelos de gobernanza de los servicios de inteligencia, a partir de identificar los orígenes de esta necesidad, así como los beneficios esperados.

Si bien hay diferencias en cada país respecto a cómo se definen las tareas de inteligencia, lo que es un hecho es que la gran mayoría de los gobiernos del mundo cuentan dentro de su aparato institucional con una o más instancias dedicadas a la producción de información orientada a la identificación y análisis de los principales riesgos y amenazas a los intereses nacionales. Paradójicamente, pese a ser una de las funciones burocráticas más antiguas, y a su estrecha vinculación con la subsistencia misma del Estado, las labores de inteligencia, tradicionalmente, no son discutidas en la arena pública con la misma regularidad e intensidad que otras tareas gubernamentales; por el contrario,  la inteligencia ha estado rodeadas de velos y mantos de secrecía, confidencialidad y compartimentalización de la información, por lo regular en nombre de la seguridad (tanto la nacional como la pública).

Cuando la inteligencia como función de Estado llega a aparecer en el debate público, tiende a hacerlo cuando se suscita una de las siguientes dos situaciones: 1) Fallos de inteligencia, los cuales son entendidos como la ruptura de alguna de las fases del ciclo de inteligencia, lo cual incide en la toma de decisiones contraria a los intereses nacionales; y 2) Excesos por parte de los servicios de inteligencia, especialmente violaciones a derechos humanos. Debido a que ambas circunstancias tienen una evidente connotación negativa, las discusiones públicas que suceden a la ocurrencia de fallos de inteligencia o comisión de excesos, van acompañadas de recriminaciones, ataques, solicitud de sanciones a funcionarios y llamados a la reforma institucional, que, en ocasiones, dan pie a cambios, desde los cosméticos (nuevas nomenclaturas institucionales, como ocurrió en México en 2018) hasta los replanteamientos estructurales de las comunidades nacionales de inteligencia (como la creación de la Oficina del Director Nacional de Inteligencia en Estados Unidos, en 2004).

Estas circunstancias no son precisamente las más idóneas para la generación de políticas pública en un rubro tan relevante como es la inteligencia; de hecho, a partir de la revisión de 29 experiencias internacionales de reformas parciales o totales a servicios de inteligencia en las últimas dos décadas, es válido cuestionar si esta función gubernamental sigue la lógica tradicional de diseño e implementación de políticas públicas. Las experiencias identificadas, indican que, salvo casos muy excepcionales, el ejercicio de la inteligencia se realiza sin contar con el consenso, o al menos la opinión de la ciudadanía.

Con excepción de la teoría de las elites, el resto de las teorías de política pública señalan, con mayor o menor intensidad, la importancia que tiene la ciudadanía, de forma directa o a través de intermediarios como la academia o las organizaciones de la sociedad civil organizada, en el óptimo diseño e implementación de políticas públicas (Anyebe, 2018). Sin embargo, la casi imposibilidad para identificar experiencias de participación ciudadana en el diseño, implementación o modificación en políticas públicas de inteligencia, sugieren que la inteligencia mantiene cierto cariz de excepcionalidad en cuanto al resto de las funciones de los gobiernos.

En este contexto, es previsible la generación de círculos viciosos, en donde un evento negativo detona las necesidades de cambio, el cual, cuando ocurre, se da de forma incompleta por no tomar en consideración la opinión -input­- de los usuarios principales -ciudadanos-. El cambio nulo o parcial sienta las bases para la ocurrencia de un nuevo evento negativo en el futuro.

Esto hace evidente, si bien discutible, la necesidad de incrementar el nivel de participación ciudadana en las temáticas de inteligencia, especialmente a nivel estratégico, en la determinación de sus alcances, la definición de sus estructuras y la definición de sus prioridades. Ante el incremento de los mecanismos y tecnologías a los cuales recurre el Estado para realizar tareas de vigilancia y recolección de información, lo que impacta directamente en cuestiones de privacidad y protección de datos, los cuales a su vez están motivados por la rapidez con la cual cambian las amenazas tanto a la seguridad pública como la nacional, escuchar la voz de la ciudadanía en este tema se vuelve prioritario.

En este contexto, se percibe la necesidad de implementar modelos o mecanismos de gobernanza de los servicios de inteligencia, donde el diseño e implementación de sus mandatos no quede circunscrito exclusivamente a un grupo de funcionarios públicos. En los países con mayores avances en la materia, el poder legislativo juega un papel relevante como mecanismo de control, tanto presupuestal como de cumplimiento, pero se antoja insuficiente ante las coincidencias que pueden darse entre actores políticos (por ejemplo, cuando un partido tiene mayoría legislativa y control del ejecutivo).

Para ello, los mecanismos de vigilancia, seguimiento y control que se propongan, deben tomar en consideración las particularidades de la función de inteligencia. Por ejemplo, no es posible revelar al público los detalles de las técnicas de recolección y procesamiento de la información, ni los nombres de todos los funcionarios involucrados en estas tareas, pero si es factible (como ha ocurrido en algunos países) discutir las líneas temáticas prioritarias de una agenda nacional de riesgos.

A partir de las consideraciones anteriores, se proponen definiciones para los conceptos de gobernanza de la inteligencia y gobernanza de los servicios de inteligencia, así como los elementos mínimos a considerar para el diseño de los mecanismos de gobernanza de esta actividad, incluyendo el fomento a la cultura de inteligencia, la concienciación sobre las prácticas de los servicios de inteligencia, y la mayor educación profesional en la materia.

Anyebe, Adam A. (2018), “An Overview of Approaches to the Study of Public Policy”, International Journal of Political Science, 4:1, 8-17.

Bastos Boubeta, Miguel Anxo (2011), “Análisis de políticas públicas e inteligencia estratégica: qué pueden aprender mutuamente”, en Cuestiones de inteligencia en la sociedad contemporánea, Fernández, Sansó-Rubert, Pulido y Monsalve, Madrid: Ministerio de Defensa, 37-46.

Wills, Aidan (2013) Hacia un Mejor Conocimiento del Control de la Inteligencia, Kit de Herramientas – Legislando para el Sector de la Seguridad,  Ginebra: Centro de Ginebra para el Control Democrático de Fuerzas Armadas.